全面抗战爆发后，国民党军在正面战场浴血奋战，却丢城失地，接连失利。此时，只有4万多人的八路军在敌后战场采取何种作战形式才能在战争中生存发展，在战场上大显身手？为解决这一问题，毛泽东在延安凤凰山脚下那孔普通的窑洞里思索着。克劳塞维茨的《战争论》、孙武的《孙子兵法》日夜不离左右；列宁、斯大林、季米特洛夫的论著也堆满了床头。他精心琢磨中外兵家著作的精华，深刻体会用兵的奥妙，终于构思出一个令世界战略家颇感新鲜的课题：抗日战争必须发动广大人民群众，实行游击战。

1937年8月1日，毛泽东给正在陕西三原云阳镇出席红军高级干部会议的周恩来、博古等发去电报，首次提出红军作战原则：“在整个战略方针下，执行独立自主的分散作战的游击战争……只有如此才能发挥红军特长，给日寇以相当打击。”

8月4日，毛泽东致电周恩来、朱德、叶剑英三人，要求他们在南京召开的国防会议上就红军参战问题向国民党方面提出建议----抗日战争要实行正规战与游击战相配合，红军的作战主要采取独立自主的山地游击战。5日，毛泽东再次致电，明确指出：红军在抗战中担负的作战任务是独立自主的游击运动战；只宜作侧面钳制和打击，不宜正面作战；要按照情况使用兵力。

犹如在惊涛骇浪中行驶的航船，当船长拨开重重迷雾指明正确的航向时，并不是所有的船员都能够理解。果然，当毛泽东的意见传到云阳红军总部时，参加会议的众将领大惑不解：这是什么作战方略？

八路军出征在即，指战员却在战略方针认识上存有较大分歧，这个问题必须解决！毛泽东提议召开政治局扩大会议，讨论作战问题，地点定在洛川。

8月20日，毛泽东从延安出发前往洛川。洛川位于延安和西安之间，距延安90公里，在这里开会，前线将领可节省一两天时间。战争年代，时间就是胜利。所以毛泽东亲自带头南下洛川，为即将浴血疆场的红军将士在时间观念上做个榜样
 

会场设在洛川城郊冯家村的一所破旧私塾里。前来参加会议的有毛泽东、张闻天、周恩来、朱德、博古、任弼时、彭德怀、刘伯承、贺龙等军政首脑22人。当时，除邓小平留在云阳红军总部主持工作、罗荣桓率部东进没有到会外，能来的几乎都来了。不起眼的冯家村、小小的洛川县，因此在革命史上留下了特殊的一页。

会议从8月22日至25日，讨论异常激烈。一些同志提出红军时代的游击战过时了，主张以运动战为主，配合国民党军队多打大仗，扩大影响；兵力不能分散，要比较集中；在出兵问题上，要早出兵，而且全部开出去。毛泽东坚决反对这些意见，他说：“对日本帝国主义，我们不能低估它、看轻它。同日本侵略军作战，不能局限于过去同国民党军队作战的那一套老办法，硬打硬拼是不行的。我们的子弹和武器供应都很困难，打了这一仗，打不了下一仗。因此，红军的战略方针应当是独立自主的山地游击战争。”

朱德同意毛泽东的意见，主张早上前线，谨慎用兵，广泛开展游击战。但同时也提出疑问：“不打大仗，国民党会怎么说？人民群众会怎么说？外界舆论会怎么说？”

彭德怀后来在回忆录里写道：“我们当时许多人都没有把敌后游击战争提到战略上来认识，对于毛泽东同志在洛川会议上提出的‘独立自主的山地游击战’这个方针，认识也是模糊的。没有真正认识到这是长期坚持敌后抗日战争的正确方针。我当时对于‘运动战’和‘游击战’这两个概念的主次是模糊的。如时而提‘运动游击战’，时而提‘游击运动战’。”

经激烈讨论，大家对党对红军的领导、独立自主的指挥原则和红军担负的任务都表示赞同。但是，究竟是采取山地游击战还是运动战仍存分歧。由于急着出兵，这个问题没有时间再讨论。

8月30日，毛泽东从洛川返回延安。八路军主力已经改编完毕，陆续开赴华北。此时，毛泽东所关心的是前方将士能否坚定不移地执行“独立自主的山地游击战”。

9月中下旬，他一次次地致电前方将领，提醒他们要下最大决心实现作战方针的转变。但这个转变不会一蹴而就，也不是几封电报就能解决问题的。这一点，从平型关战斗前毛泽东与前方将领间的电报往来可见一斑。

1937年9月14日，115师抵达原平车站。林彪、聂荣臻等进行战场勘察后电告八路军总部：“344旅及师直集中大营，准备待敌佯攻大营东之平型关友军阵地时，我相机袭击敌人之左侧后，歼敌一部，以扩大战果。”

这封电报同时转给了在延安统帅部的毛泽东。毛泽东知道，林彪想集中兵力打大仗、打运动战。9月16日，他特致电林彪：“我军应坚持既定方针，用游击战斗配合友军作战……基本不应动摇此方针。”

电报发出后，他仍不放心。17日，再次给朱德、彭德怀、林彪等人发电，指出：“红军此时是支队性质，不起决战的决定作用。但如部署得当，能起在华北（主要在山西）支持游击战争的决定作用。”

这两封电报没能说服林彪。9月18日，林回电坚持己见：“在敌目前正在进攻的情况下，我先头旅应以作战歼敌为主要任务……目前须以打仗，捉俘虏，来提高军民抗战信心，提高党与红军威信。”

“林彪还在坚持集中兵力打运动战！他还是想表现自己，想当抗日英雄！”毛泽东非常生气，以掌击桌，以致把一杯刚泡好的茶水掀翻了。

由林彪的电报，毛泽东联想到抗日游击战的战略问题虽经洛川会议定了下来，但远未使红军的各级指战员全部接受。此时，采取强硬的措施无助于问题解决，只能在实践中使一些高级将领的头脑冷静下来。

9月21日，毛泽东致电彭德怀，表示同意林彪将一个旅暂时集中打仗，但他强调：“今日红军在决战问题上，不起任何决定作用，而有一种自己的拿手好戏……这就是真正独立自主的山地游击战（不是运动战）。”

9月25日，115师将士冒雨出击，经6小时激战，取得了震惊中外的平型关大捷。然而，胜利背后也有严重不足：先是八路军发起攻击时，部署在平型关以北的国民党军不但未主动配合，反而放走部分逃敌。战斗中，115师虽然歼敌千余人并有大量缴获，但也付出沉重代价，伤亡近800人，许多都是经过长征的老红军。林彪本想抓一些俘虏带到太原去游行，而日军宁可自杀也不投降，一个俘虏也没抓到。

林彪经此一战大悟：依靠国民党军抗战没有前途，集中八路军主力打运动战也不行。他在战斗总结中提出：“我军在目前兵力和技术条件下，基本上应以在敌后袭击其后路为主。断敌退路是我们阻敌前进争取持久的最好办法。如经常集中大的兵力与敌作运动战，是不宜的。”

在实践与理论的印证下，许多高级将领的思想疙瘩相继解开，八路军将士真正接受了毛泽东的游击战方略。各部根据独立自主山地游击战的指示，深入敌后，3个师迅速在山西境内完成战略展开。在山西站稳脚跟后，毛泽东又把目光投向了更广阔的平原。1938年4月21日，毛泽东、张闻天、刘少奇联名向八路军发出指示，要求在河北、山东普遍开展游击战争。

关于战略方针，毛泽东仍没有停止思考。他认为，游击战必须向运动战发展，因为解决战争的命运主要靠运动战。后来，他进一步概括八路军的作战方针，就是“基本的是游击战，但不放松有利条件下的运动战。”半年后，他总结华北抗战经验，在《论持久战》中把八路军的战略方针正式确定为“基本的是游击战，但不放松有利条件下的运动战。”这个提法同洛川会议是前后一致的，只是在具体表述上更加完备了。